「人と湿地：命のつながり」
"People and Wetlands: The Vital Link"
湿地条約（ラムサール，イラン，1971）
第７回締約国会議
1999年５月10−18日 コスタリカ サンホセ
国家湿地政策を策定し実施するためのガイドライン
（ラムサール条約決議Ⅶ.６にて採択）
主編者：Clayton Rubec、寄稿者：David Pritchard, Paul Mafabi, Nadra Nathai-Gyan, Bill Phillips, Maryse Mahy, Pauline Lynch-Stewart, Roberta Chew, Gilberto Cintron, Joseph Larson, Sundari Ramakrishna
目次
序
Ⅰ．「湿地政策」への道をひらく
Ⅱ．国家湿地政策の策定
Ⅲ．政策文書の構成
Ⅳ．「政策」の実施
Ⅴ．文献
付属文書１：湿地政策策定のための優先事項
付属文書２：勧告６.９「国家湿地政策策定及び実施のための枠組み」
付属文書３：ラムサール条約締約国および地域による国家湿地政策と行動計画／戦略の要約
事例研究
ラムサール条約 国家湿地政策指針
序
１．国家湿地政策はラムサール条約のワイズユース概念を実施する際に期待される行動の中でも、鍵となる要素である。しかしながら、湿地の保全と管理を推進するための国家政策の枠組みを定め、具体的に策定し、実施することは、この（イランのラムサールにおいて1971年に採択された）「湿地条約」の多くの締約国にとってはいまだに容易ではない目標である。こういった現状を打破するために、著者らは1996年３月オーストラリアのブリスベン市における第６回締約国会議で採択された勧告６.９に答えようとしてきた。この勧告は、締約国とラムサール事務局、その他の協力によって、国家湿地政策についての『枠組みとなる報告書』を準備することを求めたものである。
２．以下に提供する「国家湿地政策を策定し実施するためのガイドライン」は、湿地政策の策定に関する経験や専門知識をもつ政府あるいはＮＧＯ関係者から報告者を募り、共同作業によって準備されたである。執筆陣は、オーストラリア、カナダ、トリニダード＝トバゴ、ウガンダ、米国のラムサール条約担当政府部局、そして非政府の組織（ＮＧＯ）としてバードライフ・インターナショナル、米国マサチューセッツ大学、国際湿地保全連合よりなる。
３．主たる寄稿者として Clayton Rubec 氏（今回のプロジェクトの調整員であり主著者ともなっている）、Nadra Nathai-Gyan 女史、Paul Mafabi 氏、David Pritchard 氏、Bill Phillips 氏が参加しており、また、Roberta Chew 氏、Gilberto Cintron 氏、Joseph Larson 氏は米国での経験に基づいて事例を報告しており、Sundari Ramakrishna 女史はマレーシアにおける国家湿地政策策定当初の動きに基づいて報告をしている。条約事務局の Maryse Mahy 女史は特にヨーロッパにおける国家政策資料の多くを提供してくれた。カナダの Pauline Lynch-Stewart 女史は有益な提案と多くの章の草案を提供してくれた。条約の事務局長 Delmar Blasco 氏、Michael Smart 氏（前事務局次長）、北米湿地保全協議会（カナダ）の Ken Cox 氏、ＩＵＣＮ（国際自然保護連合）環境法センターの Lyle Glowka 氏その他の方々もまた、有益な助言及び当報告の推敲に協力してくれた。
４．著者らは、当報告において用いられているいくつかの用語や語法が、主として英連邦の行政システムから派生したものであること、そしてまた何人かの著者らの国レベルでの経験に基づいたものであることを認識している。読むにあたって他の行政システムに携わってきた方々には、意味を汲んで必要な場合には用語を置き換えるなどして適宜代用させていただきたい。
５．当報告は国家湿地政策の草案を書くためのモデルとなっているわけではないことを強調しておきたい。むしろ、著者達が直接経験してきた内容から観察出来た事柄をまとめたものである。著者らが最も有用だと感じた経験に基づいて、全体の概要をまとめあげることから着手した。いくつかの草案が1998年に作成され、南北アメリカ地域合同会議、アフリカ大陸、オセアニア、アジア地域といった締約国の地域会合の際に参加者からコメントをもらった。これらの会合は1999年５月に中米コスタリカの首都サンホセで開催された第７回締約国会議の準備会議としての役割をもち、締約国会議の専門会議Ⅱの中でガイドライン案は議論され、いくつかの改訂をされた上で最終的に採択された。
６．ガイドラインは湿地に関する国家政策や戦略を新たに策定しようとすでにしている、あるいは新たな策定を考慮中の国々にとって最も有用なものとなるだろう。各章は段階ごとになっており、それぞれで問題となる事項を扱っている。すなわち、取組の目標を定めることから始まり、適切な過程を組織立てて考え、政策文書の内容をどのように発表するか、実施のため、そして実施後のモニタリングのための戦略作りといった事柄があげられている。内容的には、すでにこれらの問題への取組がかなり進展していると思われる国々にとっても興味深いものであろう。当報告の中で検討されているトピックの中のいくつかは、そういった取組のなかにまだ取り入れられていないこともあろうし、これまでの国際的な視野での経験 の分析によって、各国の個別の努力が、より広い視点からはどう見えるかといった新しい光を投げかけてくれることもあるだろう。
７．すでに示唆されているように、当報告は次のような７つの事例研究によって補完されている。すなわち、米国マサチューセッツ大学の Joseph Larson 氏による「国家湿地保全戦略におけるＮＧＯの役割」、トリニダード＝トバゴの Nadra Nathai-Gyan 女史による「国家湿地政策における利害関係者とは」、カナダの Clayton Rubec 氏による「湿地政策策定のための協議」、オーストラリアの Bill Phillips 氏による「連邦国家における湿地政策」、ウガンダの Paul Mafabi 氏による「湿地に関する分野別政策及び法律の総括」、米国 Roberta Chew & Gilberto Cintron による「合意形成の戦略」、マレーシアの国際湿地保全連合アジア太平洋支部の Sundari Ramakrishna 女史による「マレーシアの湿地政策―策定と調整のプロセス」である。
８．当ガイドラインによって、ラムサール条約締約国が各国における国家レベルの政策や戦略の再検討が促され、またその際には有用な参考文献となることを望んでいる。またさらに、ラムサール条約がこれまで培ってきた、有益な知見や体験を分かち合うという伝統がさらに高められることを期待する。
ラムサール条約 国家湿地政策指針
Ⅰ．「湿地政策」への道をひらく
１.１．はじめに
９．湿地はこの地球上で、農地や森林とともに、主要な生命維持システムのひとつとして認識されてきている。これはラムサール条約の『1997−2002年戦略計画』、『世界保全戦略』、『新世界保全戦略（かけがえのない地球）』、『ブルントラント委員会』報告、そして『アジェンダ21』の中で明確に述べられ全世界的に展開しつつある、持続的開発と環境保全に対する支持と政治的言明の中でも中心的なテーマとなってきている。湿地の役割は「生物多様性条約」においては、内陸の淡水そして沿岸の生態系保全の実施において鍵となる要素とされている。我らが湿地の重要性は、多くの絶滅の危機に瀕している動植物種の生息地であるというレベルを越えたものである。湿地は国内そして全世界的な生態系であり、そして経済活動のかけがえのない要素である。
10．湿地が今日でも引き続き喪失していることの深刻さのため、湿地管理に新しい取組が求められている。居住地域の湿地の大部分は、自然状態から、農業、都市化、産業、そしてリクリエーション利用の追求などといった他の土地利用を支えるよう改変されている。湿地はまた、植生破壊、栄養や毒物の負荷、砂泥堆積、混濁化、水流の改変といった結果を招く土地利用方法によって劣化している。浚渫、集約的な魚介類養殖、伐採そして酸性雨もまた、湿地の本来のバランスに影響を与えている。
11．湿地の持つ機能の崩壊は経済的にも、社会的にも、そして生態学的にも高いコストを伴うものとなっている。湿地の自然バランスを崩すことは、医学的そして農業上の目的のために必要とされる危機的状況の遺伝子プールをさらに破壊しかねないし、水質を改善する自然の能力に影響を与え、教育目的やリクリエーション目的での利用を妨げてしまう。価値ある湿地の破壊は止めなくてはならないし、残された湿地の多様性は保持されなくてはならない。そして可能な場合には、湿地機能の回復、湿地の復元、再創造が試みられなければならない。以下に湿地の量的そして質的喪失という課題に対する障害といくつかの可能な解決法を概略する。
12．湿地とその保全が、国民の健康や福祉のために極めて重要であることを例証することが必要である。湿地保全は、国際協定とそれらに関連した国際的責務として述べられている生物多様性保全の目的を達成するために不可欠である。湿地は『世界保全戦略』の例で説明されているように、これらの目的を達成するために重要な役割を果たしている。
- 重要な生態学的プロセスと生命維持システムの継続：湿地はこういった機能を様々な方法で果たしている。湿地は水質を維持し改善する。湿地は水の流れを調節して洪水を減らし、夏の終わりの河川の流れを増やすことになる。湿地は地下水の供給を補充する。湿地は渡り鳥の生産そして中継地として、魚類の孵化場と稚魚の成育場所として、そしてきわめて多くの無脊椎動物、爬虫類、両生類、そして植物の生息地として重要である。
- 遺伝的多様性の保存：湿地は、多様な動植物相に主要な生息地を提供し、野生生物の個体群を維持する上で不可欠な役割を担っている。絶滅危惧種、危急種、そして希少種と見なされている生物種の約３分の１が湿地を住みかとしている。
- 種と生態系の持続的利用：多くの地域（州／領土）の経済は、魚類野生生物、植物製品そして木材といった湿地資源に直接依存している。湿地に結びついた更新可能な資源は、先住民の伝統的な自給的生活様式の中心となっている。湿地はまた、ハンティング、釣り、バードウォッチングや自然写真の撮影といった、観光やリクリエーションに多くの機会を提供している。
13．国際的に、そして国内的に重要な湿地を保全するという挑戦に成功するためには、国内での活動の基盤、そして国際的及び国内での協力のための枠組みとなる、総合的な国家政策が求められる。そのような湿地政策は、野生生物と他の生物学的資源のため、そして現在と将来世代の人類の必要性のために、国家が管理上や生息地としての要求事項に対処しようとするものであり、価値のあるものである。
14．1971年に採択されたラムサール条約条文の中で、第３条１は『締約国は（国際的に重要な湿地の）リストに掲げられている湿地の保全を促進し及びその領域内の湿地をできる限り賢明に利用することを促進するため、計画を作成し、実施する』としている。
15．ラムサール条約に対応するために締約国が考慮すべき行動として勧告がなされているもののひとつに、湿地保全を促進する国家政策の形成がある。これまでにそのような国家政策を完成させた多くの国々の例では、時に長期間で複雑な過程を伴うものであることが知られている。政策の過程が進行している間にも湿地喪失を引き続き起こしてしまう社会経済的要因に加えて、政治的な、また管轄権の間の、組織上の、法的な、財政的な制約が、そのような政策の形成に影響を与える。
16．国家レベルで湿地政策を確立し実施する過程は、財源が十分でないことや、政府機関やその他の所でも業務のやり方に変化をもたらすことに組織として躊躇すること、といった障壁を乗り越えるためには、時間がかかるかも知れないし、適切な協議が必要だということを認識しておくことが重要である。広範に効果を発揮できるために、「国家湿地政策」は広い守備範囲をもたなければならず、単に野生生物保護の政策であってはならないし、またそのように受け止められてはいけない。「国家湿地政策」の野生生物側面のみに焦点をあてることは、社会や国家にとってのその価値に限界を与えることにしかならない。「国家湿地政策」の策定は実際、多くのレベルにおいて、協力と行動を促進する『黄金の機会』なのである� ��「政策」は不確実性に直面しつつも策定することができる。行動を起こす前に、総合的な目録や科学的情報が求められるわけではない。
１.２．湿地保全の機会
17．課題を解決し、湿地保全を達成するための数多くの機会を以下に確認する。
政府政策において湿地保全の目標を確立する
18．連邦、州、領土の政府や市町村といった自治体では、それらの政策やプログラムにおいて湿地保全の価値を認識していることはまれである。政府に方向性が欠如すると次のような結果を生み出す。
- 継続的かつ累積的な湿地喪失。なぜならば、個々の湿地を他の土地利用のために変換しようという決定は、一般的な自然環境保全政策の影響を受けたり、関連づけて考慮されたりすることがないからである。
- 湿地など自然資源の自主管理（スチュワードシップ）に責任をもつ中央政府やそれに準ずる政府による十分な説明責任（アカウンタビリティ）の欠如。
- 湿地に関連する問題への配慮の欠如。土地利用に関する決定が下される時や、再検討されようという時に、湿地の価値へ払われる配慮が不適切だという結果になる。
- 土地利用に関する決定において、長所と短所のバランスを保つようにしなければならない政策決定者（連邦、州、領土、市町村機関、土地利用者）へのガイダンスの欠如。
- 現在ある法律や政策を遵守させるための働きかけの失敗。
19．「国家湿地政策」は、湿地生態系の利益のために、こういった政府機関がそれらの行動の説明責任（アカウンタビリティ）を確立し、その部門の政策に変更を加える際に助けとなる。
政府機関間の調整と連絡を増強する
20．大部分の国々において湿地に関わる管轄権は、連邦、州、領土、市町村のレベルの政府の間で、そしてレベルの異なる省庁や部局の間にまたがっている。どのレベルにおいても、これら無数の部局や機関のひとつだけで、湿地管理、保全、持続的利用のすべての側面について責任を持つことはとうていできそうにない。何らかの努力が行われてきてはいるが、政府内のそして政府間の調整や連絡は不適切なままになっている。必要なのはどれかひとつの機関が湿地の面倒を見ることではなく、よりよい連絡網と、すべての政府機関が守らねばならない首尾一貫した、義務づけられた政策を強調することである。「国家湿地政策」はこういった機関間での効果的な調整、そして連絡を高め促進するメカニズムとなりうる。
21．多くの国々で、湿地保全プログラムにおいてリーダーシップを提供できる政府機関は、しばしば人員や資金の点からは資源が限られており、支持が十分には得られていない状況である。また、政府内での階層構造における政治的立場も、上位のひとつかそれ以上の他の省へ連絡を行わねばならないような、影響力のより小さい低いランクのものであるかも知れない。国の水資源、農業や開発の優先事項と比較すると、湿地のためになるプログラムの機会を調整するといったような、効果的であるべき結びつきを、政府が考慮することが難しいことがしばしばである。
湿地保全のための奨励策をより多く生み出す
22．（政府や他機関による）これまでの奨励策プログラムは、湿地保全のための努力と利害が衝突する場合がしばしばある。いくつかの国では、収入税及び資産税に関わる奨励策、排水や堤防のための補助金、農業生産物の割り当てなどがしばしば農家が湿地を耕作地に変更してしまう強い財政的誘因となっている。このような誘因がなければ、経済要因がこのような改変を通常押しとどめる働きをする。これとは逆に、土地所有者に湿地を自然状態で維持させるような奨励策は少ない。一般の人々は湿地から何らかの恩恵を得ており、政府が拠出あるいは支援する奨励策によって、保全のための努力を正当に支えることができる。「国家湿地政策」は、新しい、より良い経済的かつ部門別の奨励策の実施を促し、湿地の減少に通� ��る要因や障害となるような奨励策を廃止するツールとなりうる。
土地の獲得または保持の後により良い湿地管理を促進する
23．ＮＧＯ、地域社会、私有地所有者、政府機関はしばしば保全目的のために土地を獲得したり保持したり湿地を管理するのに苦労している。資産税やスタッフの費用は高いことがしばしばであり、管理する者たちは生態学的に配慮したやり方で湿地を利用し歳入を得る方法を熟知していない。歳入の創出が補助となってくれる場合もあるが、長期的管理は湿地保全に関わるすべての機関にとって大きな関心を呼びつつある。「国家湿地政策」はこれらの要因に対処し、解決策を見つける機会である。
よりよい知識とその応用
24．湿地の状況、生態学的機能、そして価値（水文学的もしくは経済的価値）についての情報は限られている。多くの国々で湿地を分類し目録を作成するのに進展が見られているが、全世界的に見れば、まだまだ完璧とはとうてい言えない状況である。必要な湿地の数や種類に関して目標を立てるため、さらに多くの努力が払われなければならない。「国家湿地政策」は情報の優先事項を確立し、湿地管理のために必要な、より良い情報を獲得し利用するための戦略を立てる役に立ってくれるだろう。
25．湿地が改変される速度や、湿地の経済的価値は適切に定量化されてはいない。湿地改変に伴う経済的、社会的そして生態学的な費用と便益は未だ十分には理解されていない。しかしながら、湿地が経済学的にも、そして生態学的、社会的にも、重要であるという証拠が積み重なってきている。湿地についての現存する知識が十分に行き渡っているとは言えないし、土地利用に関する決定に影響を与えるように効果的にも利用されていない。湿地に関する知識におけるギャップは重要な障害ではあるが、保全のための行動は、展開中の調査活動による結果を待つことなく前進させなくてはならない。
26．経済的発展が困難なままとなっている多くの国々で、あるいは経済が移行状態にある国々で、環境プログラムに対する現存の社会的政治的障壁は著しいものがある。経済的な福利厚生や、持続的な水及び自然資源の利用との結びつきがはっきりしないので、湿地保全は優先順位の高くないものと位置づけられ続けることになる。自然災害や内戦あるいは国境紛争によって引き裂かれた国においては、理解できることではあるが、環境上の重要課題も政府の行動においては優先順位の低いままとなる。
一般市民、政策決定者、土地所有者、企業に向けた教育
27．湿地に関する教育プログラムは強く支持されておらず、首尾一貫していないし、自然資源のワイズユースや自主管理（スチュワードシップ）の重要性を強調してもいない。国家レベルあるいはそれに準じたレベルの多くの例で、湿地について情報をより良く提供されていれば、一般の人々は保全プログラムをより支持することが示されている。これは、湿地の価値、機能、恩恵、そして継続的な湿地の損失による結果について、より良い理解を深めるような一般向け啓発事業を通じて発展していく。
28．土地所有者は、持続的な経済的便益を生み出すよう、更新可能な自然資源の管理を改善する方法を知る必要がある。政策決定に関わる人々は、湿地問題の重要性、保全と持続的な経済発展との間の密接な関係、そして資源の計画作りや管理に生態学的理解を応用するやり方について学ぶ必要がある。教育は相互作用を持った過程である：政治的指導者、政府職員、科学者、土地利用者、そして湿地利用者は皆すべて、湿地とその保全についてお互いから学ぶことができる。全く同様に、例えば建設や観光開発といった活動も、潜在的には湿地かかる圧力を増大させる一方で、持続的管理を促進させる取組に、重要な役割を持つ利害関係者を参加させる機会となるだろう。
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29．「国家湿地政策」は国家における湿地資源についての認識を高めるための、メカニズムと優先事項を共同で確立する意義深い機会となる。
ＮＧＯと地域社会の参加を促進する
30．政府は、ＮＧＯや地域社会の資金調達や保全に関する能力や努力について、あるいはこれらのグループが湿地保全や政策策定について助けとなる潜在能力について、十分認識しているとは言い難い。これらＮＧＯや地域社会は、しばしば関心を持つ人々による資金を集めるのに適しており、湿地保全に結びつく費用を現物による貢献を通して負担する。彼らは、地域においても全国的にも湿地保全プロジェクトの実施において、特にモニタリングや監視において、政府の効果的なパートナーとなりうる。これらＮＧＯや地域社会の場合の、管理諸経費は政府のものより小さくてすむ傾向にある。信頼できるＮＧＯや地域に根ざしたグループは、政治的また官僚機構の『障害』を打ち破るために必要な、一般的な支持を短期間に� ��得することができる。［事例研究１ ☟］
１.３．ワイズユースと湿地政策についての条約の歴史的背景
31．ワイズユース（賢明な利用）概念はラムサール条約のきわだった特徴となった。ワイズユースは条文第３条１に述べられており、締約国は『．．．．その領域内の湿地のできる限り賢明な利用を促進するため、計画を作成し、実施する』ことが期待されている。ワイズユースは、条約の実施すべき概念の中でも最も努力を必要とする要素のひとつである。その結果として、締約国によるワイズユース概念の実施を支援するために、条約では「指針」そして「追加手引き」を作成している。
32．『ワイズユース』はラムサール登録湿地のみに適用されるのではなく、締約国の領域内にあるすべての湿地に適用される。『湿地のワイズユースに関する指針』は1987年にカナダで開催された第３回締約国会議において採択された。勧告３.３では締約国が、勧告文に含まれるワイズユースの定義と、付属文書として組み込まれた指針を利用することを求めている。
33．条約によって作られた「指針」は、いくつかの締約国が国家湿地政策を策定する助けとなった。この「指針」は、「国家湿地政策」の要素として、体制や組織上の改善、法的政策的必要性への対処、湿地の価値についての知識や認識を高めること、目録作成と湿地の状況のモニタリング、優先されるプログラムの確認と個別の湿地における行動計画を策定すること、といった事項が必要であることを概略している。
34．1990年にスイスで開催された第４回締約国会議において、締約国は（勧告３.３に取って代わる）勧告４.10として『ワイズユース概念実施のための指針』を採択し、「ワイズユース概念」が湿地保全のすべての側面に適用されるべきことを再確認した。この勧告は、国家湿地政策が国内の湿地に関する可能な限り広範囲の問題や活動に対処すべきであることを指摘した。国家レベルにおいて、次のような５つのカテゴリーの行動（付属文書１ ☟ として詳細なリストが提供されている）が提案された。
- 機構や政府機関の組織上の改善、
- 湿地に影響する、既存そして将来的な法律及び他の国家政策の検討、
- 湿地の機能と価値についての認識と知識の発展、
- 個別湿地の管理のための優先事項を確立するための目録作りと湿地の経済評価、
- 法的保護のメカニズムや生息地復元等といった、湿地ごとの行動の確立。
35．「国家湿地政策」が準備されているか否かにかかわらず、「指針」は国家レベルで直ちに注意が払われるべきいくつかの行動を求めている。これらの行動は、国家湿地政策の準備を促し、湿地保全とそのワイズユースの現実的な実践が遅れてしまうことを回避させる。予想されるように、締約国はその国の優先事項に従って、行動を選択している。いくつかの国では組織的、法的、あるいは教育的手法を実施しているし、同時に湿地目録作りや科学的作業に着手している。同様に、国家湿地政策が策定されるのを待たずに湿地のワイズユースを促進しようと望んでいる締約国は、次のような行動をとるべきである。
- 最も迅速な行動が求められる課題を特定すること、
- これらの課題のうちひとつかそれ以上に対処する、
- 最も迅速な行動が求められる湿地を特定すること、
- これらの湿地のひとつかそれ以上で、『特定の湿地における優先行動』の下で設定された線に沿って行動すること。
36．こうしてラムサール条約は、1971年の誕生以来、そして特にこの12年間において、湿地資源のワイズユースを促進し、各国における持続的開発の目的に貢献してきた。ワイズユースの概念は、全般的な湿地政策の作成と実施、そして個別の湿地におけるワイズユースの両方を求めている。これらの行動は、持続的発展の不可欠の要素である。
37．しかしながら、第３回締約国会議の『ワイズユース・ワークショップ報告書』で認識されているように、国家湿地政策の考案は長期的なプロセスとなりうる。政治的そして国内での制限がそのような政策の作成を妨げる重要な要因であることに鑑み、第４回締約国会議では、すべての締約国が、総合的な「国家湿地政策」の作成に向けて長期的な努力を行うこと、そしてそのような政策を国家の体制や組織の実情に合わせた適切な形で策定するよう勧告している。
38．1993年、日本の釧路で開催された第５回締約国会議において、なぜ加盟国が国家湿地政策を採択できずにいるのか、そして湿地政策をどのようにして「国家環境政策」あるいは「国家自然保護戦略」との統合を図るのかが問われた。さらに、釧路会議では、社会経済的要因が湿地喪失の中心的な理由であることが注目され、「国家湿地政策」の準備過程において考慮を払うことが求められた。
39．オーストラリアのブリスベンで1996年に開催された第６回締約国会議では、『1997−2002年戦略計画』が採択された。過去の締約国会議における決定と合わせる形で、『戦略計画』作業目標２.１は締約国に、「ワイズユース指針」の適用を確実にするため、国家あるいは超国家的な法律、組織や運営方法を検討し修正することを求めた。またこの目標を実施するために、各締約国にその領域内の法律や運用の仕方を検討し、次回締約国会議の「国別報告書」の中で、どのように「指針」が適用されたかを記載することを求めた。
40．さらに1996年に各締約国は、個別の政策として、あるいは「国家環境行動計画」、「国家生物多様性戦略」、「国家自然環境保全戦略」といった自然保護上の他の国家計画策定における取組において、明確に区別できる構成要素として国家湿地政策を策定するために、これまで以上に多くの努力を促すことを求められた。第６回締約国会議の勧告６.９（付属文書２を参照）は、この種の政策を持っていない締約国が利用するために、「国家湿地政策」を策定し実施するための枠組みが必要だと述べている。また、このような政策の例や概略をまとめることも求められた。同勧告はラムサール事務局に、「国家湿地政策」策定及び実施のためのガイドライン作りのための作業を企画するよう指示した。
１.４．なぜ「湿地政策」が必要なのか？
41．湿地が国家レベルで、水、森林、土地、農業やその他の分野における既存の自然資源管理政策において明確に扱われていることはまれである。独自の、『単独で成り立つ』湿地に関する政策綱領もしくは戦略、あるいはその両方を策定することは、湿地の様々な問題と、それらに対処するための目標を絞った行動を認識するための重要なステップとなる。独自の湿地政策を通して、湿地がその管理や保全のためには異なった取組が求められる生態系であること、そして他分野の管理目標の陰に隠れてしまうようなものではないことを明確に認識する機会が与えられる。
42．しかしながらこれまで多くの場合、湿地政策もしくは戦略は、国家の持続的発展、水資源、あるいは他の分野の環境政策の中の構成要素となってしまいがちであった。このような場合、湿地に関するメッセージは、政府のより広範囲の目標設定の中で薄められてしまい、圧倒されてしまいかねない。多くの国々で資源管理の担当機関のスタッフが少人数であり、日々多くの要求と新しい問題や期待と対峙しており、湿地に関する誓約や目標を実施するために費やされるスタッフの時間は、より広範囲の問題に対応しなければならないというプレッシャーの下でつぶされてしまうこともあるだろう。このことは、湿地の保全目標にとって不利に働く。
43．単独で成り立つ独自の湿地政策は、特に議員達や一般の人々の湿地問題に対する大きな関心をひきつける。湿地生態系のための明確なゴールと目標を明文化することは、政府が持つ責任を明らかにし、政府がそういった約束を実際に果たしてくれるだろうという期待を生み出すことになる。
１.５．「湿地政策」とは何か？
44．何が『政策』であるのかについて明らかにしておくことは重要である。そしておそらくより重要なのは、どんなものは『政策』とは言えないかだろう。「政策」は、『組織または政府が意図するか受け入れが可能な、行動もしくは方向性を示す原則をまとめたもの』と定義されている。政策はまた、『ゾウのように、それを見た時には認識できるが定義することは難しい』ものと述べられたりもする。確かなこととして政策とは、理性的な決定や行動を導くような、考慮事項についての表明とされるべきである。ラムサール条約の下で「国家湿地政策」の策定及び実施のための以下のガイドラインはこのような政策についての定義に沿って、提案されている。
45．『国家湿地政策』という言葉は、他の場所においては『国家湿地計画』あるいは『国家湿地戦略』と同じ意味において用いられている。これらの用語について、標準的な英語、仏語、スペイン語やその他の言語での使用の際にも、こういった言葉が明確に使い分けられるように区別することは不可能である。そうではあっても、本報告の著者らは『政策』の考え方について、共通の概念を提供することができると考えている。本報告において一般的に『政策』とは、中央政府やそれに準じた政府によって明確にされ出版された声明を意味し、多くの場合、具体的な数値目標、スケジュール、態度表明、そして行動のための予算を備えたものである。『計画』や『戦略』は考えられる行動やパートナーシップのリストをあげて、� ��府が向かう所はどこなのかといった将来像を明文化したものであるために、このベンチマークには達していないことがあり、さらに特定のスケジュール、予算や数値目標を持った誓約を規定することが必要である。いずれにせよ、「国家湿地政策」、「計画」、「戦略」はすべて、きわめて重要だと認識されるものであり、ここでは、実際にそれらのうちのどれかを達成しようという努力を抑制することは意図していないし、どの用語あるいは特定の定義が最も適切であるかを示そうというつもりもない。
46．著者達は、湿地『政策』、『計画』、『戦略』という用語の正確な使用や標準的な定義が欠如したままであることを認識している。「国家湿地政策」に関する世界的な状況の調査段階で、著者達は実際多くの機関や政府がこれらの用語を相互に交換可能な形で使用していることに気づいた。
47．これらの用語のうち、政策は文書としておそらく最も一般的に考えられるものである。そして、確かにこのように利用しやすい形で、これらの用語をひとまとめにして考えておくことが便利だろう。また、政策作成を、合意形成、考え方や態度表明の集約、実施、説明責任と再検討をというプロセスとして考えることは有用だろう。政策は階層構造の頂点に立つものと見なすのがよいだろう。それは行政側にとって、一般の人々の意志あるいは要求・指令（mandate）を把握し、それ自身の展望の上に改善を加えるためのメカニズムである。次の国家の立法機関あるいは政府がどのようにしてこれを扱うのかという段階は、政策の域を超え、法律によるものとなろう。実施に責任を持つ機関もまた、戦略や行動プログラムによって「政策」と取り組むことになるだろう。
48．政策がその効果や正当性を獲得する源泉となるものは数多くある。いくつかの政策は、政府全体としてか、あるいは個々の大臣によってか、いずれかの方法で承認される。ある政策が政治的に承認されたからといって、そのまま『実践における』成功を保証するものではないことは覚えておくべきである。多くの場合、そして広範囲にわたる課題や様々な分野の利害を扱う場合には特に、「政策」を策定するために用いられたプロセスそのものが、政策の強さの最大の源となる。
49．「政策」は、物事に対する態度を反映し、望ましい原則を表し、意図を述べ（例えば、よく使われる表現ではゴール／目標／目的）、戦略の方向性に関しどのような選択肢が作られたかを示し、態度表明をし、合意のための焦点を提供し、懸念を表明し助言を提供し、役割と責任を明確にする。
50．「国家湿地政策」は、全国レベルの視点を持つと理解されているが、政府のさまざまなレベルにおいて同時にあるいは連続的に、策定されることもありうる。例えばオーストラリアやカナダでは、連邦政府と州政府の両方が湿地保全政策を策定している。このことは両国の、（湿地管理を含む）自然資源管理の法政上の担当者が政府レベル間で分割されているという、連邦制の性質を反映している。
51．いくつかの国々では、政策は、中央政府の中で実施にあたって関連組織すべてに命令を下しうるレベル（例えば内閣）による適切な手続きを通して正式に採択される。憲法上の管轄権を共有する連邦制の国家では、これが当てはまらない場合もある。連邦政府は、連邦政策を通じて湿地保全に対するその関わり方を表すことになるだろう。しかしながらその政策は、連邦政府機関と連邦管理下にある地域にのみ適用される。しかしながら適用の範囲は、国家の下に位置する管轄（例えば、州や町村政府）への法的拘束力のないガイダンス、あるいは良い例を示すといったこととにとどまらず、各国の状況によって異なるだろう。
52．「国家湿地政策」は、どのような行動が求められるか（政策自体の中に行動に関する詳細な処方箋が設定されてはいないが）、そしてどのような結果が期待されているのかについて、明確な結論を導き出させる枠組みの機能をもつ。もし政策がなかったら何が違ってくるのかが、明らかでなければならない−したがって、それ自体の付加価値を示す必要がある。もしその趣旨が湿地についての国家政策を明確に規定することであれば、ただ『枠組み』としての性質を持った短いものとなる。深く掘り下げることは重要ではないが、湿地に影響を及ぼす主要な政策課題をカバーする点においては完全でなければならない。そのいくつかが、最初に担当となった政府機関の管轄の外にあったとしても同様である（したがって幅広さ� ��重要だ）。ここには水資源、開発計画作成、汚染制御、教育及び外交関係など、自然資源管理に関わる行政当局が含まれる。
１.６．ラムサール条約における地域ごとの「湿地政策」の状況
53．ラムサール条約締約国における湿地政策の状況に関する報告書が、第６回締約国会議に提出された（Rubec, 1996）。報告書はラムサール条約の下での７つの地域ごとに構成されており、92国家を対象としていた。
54．Rubec の報告書は、ラムサール条約締約国による国別報告書で用いられている用語に基づいて、「湿地戦略及び計画」と、単独に策定された「湿地政策」の策定を分けて報告している。Rubec（1996）は、この区別は彼の国の経験に基づいた重要な区別であり、個別の「政策」は多くの場合、明確に定義された目標、スケジュール、予算、そして実施を前進させるための構造を備えた、政府の約束の表明であるとしている。
55．個々の組織や国家政府によってこれらの用語がどのように用いられているかについては、かなりの重複があり得ることが認識されている。それゆえ分析（表１参照 ☟）の中で、湿地に対する国家のどのような取組が、「政策」とされ、または「戦略／計画」となっているかは、集計に用いられた情報源によるため、部分的には不正確となっている可能性もあり得ることを考慮に入れておかねばならない。著者達はそれらの国家的取組のどれかが、他の例と比べても良いとか劣っているとか、あるいは適切であるとかを示唆しようとするものではない。
56．Rubec の報告は、1995年のラムサール条約常設委員会のために準備された地域別報告、そして1996年３月にオーストラリアで開催された第６回締約国会議のための国別報告書から得られた情報に基づいている。この内容は1999年５月にコスタリカで開催された第７回締約国のために提出された国別報告書の中の情報に基づいて更新され、ラムサール条約ＨＰ（Ramsar Bureau 1998c）に掲載されている。
57．1999年４月の時点で114ヶ国あったラムサール条約締約国のうち、計44ヶ国が「国家湿地政策」の策定中、あるいは実施の最中であると報告している。それらの国々のうち大多数（39ヶ国）はまた、「国家湿地政策」に加え、これと並行して他のメカニズムを通じ、または独立した文書として、「国家湿地行動計画」あるいは「戦略」を策定中であると報告している。これらの取組はラムサール条約の７地域すべてにわたっている。12締約国のみがそのような「政策」は、政府によって採択されたものだと報告している。さらに６締約国が「国家湿地政策」は草案の段階にあり、26ヶ国がそのような「政策」の策定を考慮中あるいはすでに提案されたと報告している。カンボジアのように未だ加盟国となっていない、いくつかの国も� ��た「国家湿地プログラム」を策定中であった［訳注：カンボジアはその後条約に加盟］。約70のラムサール条約締約国が、まだ、いかなる形でも「国家湿地政策」を計画中であるとは示していないとしていた。
58．多くの国々、特にオーストラリア、ベルギー、カナダ、パキスタン、アメリカ合衆国のような英連邦国家または連邦制の国々では、国家に準じたレベルにおいてもまた、湿地政策や戦略を策定あるいは考慮中であることを報告している。これは、これらの国々における国家レベルや準国家レベル（例えば州）の両方において、湿地保全のための制度上の管轄権が分割されていることを反映している。いくつかの例では、湿地は準国家レベルでの管轄の下にあるため、国家的な湿地への取組は期待されていない。これら準国家レベルの政策もしくは戦略のいくつかが、付属文書３ ☟ としてリストされている。
59．第７回締約国会議における検討では、「国家湿地戦略」及び「行動計画」が、「国家湿地政策」と独立して考慮された。1999年５月の時点で、約50の締約国が「国家湿地戦略」あるいは「行動計画」を採択しており、12ヶ国で草案段階であり、39の締約国においてそのような取組が考慮中あるいは提案されていた。これらはラムサールの７つの地域すべてにわたっている。そのような国家戦略あるいは行動計画策定に向けて踏み出したとの報告がないのは13の締約国のみだ。このようにラムサール条約の締約国の大多数は「国家湿地政策」とは別の、あるいはそれに追加する形で、「国家湿地保全プログラム」を実行に移してきている。
60．第６回締約国会議の分析（Rubec, 1996）は、条約の下での湿地政策に関する情報を編纂する最初の試みであった。第３回締約国会議から第６回締約国会議までの議事録と第７回締約国会議のための国別報告書の分析によれば、1971年にラムサール条約が生まれてから1999年までに世界的なレベルで大きな進展があった。この傾向は第７回締約国会議以降も続くことが期待されている。
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61．表１は1987年から1999年４月までの期間における、「国家湿地政策」、そして「国家湿地戦略」及び「行動計画」の策定や採択に関する情報の概略を示したものである。この表は、条約履行のすべての側面に対する各国の報告を基にした、国家湿地政策及び戦略について概説した会議文書を検証することによって作られた（Ramsar Bureau 1987，1990，1993，1998a，1998c；Smart 1993；Rubec 1996）。
62．この期間において、「国家湿地政策」を公式に採択した国家の数は０から12となり、さらに23ヶ国がそのような「政策」に取り組み始めているか、現在考慮中となっていた。同期間に、「国家湿地戦略」あるいは「行動計画」を作成し終わったと報告している国の数は４から50となっている。
63．1987年において、「国家湿地政策」、「戦略」あるいは「行動計画」に取り組んでいると示した締約国は５ヶ国のみであった。1999年までにこの数は少なくとも101となった。これらの国々の多くが、1999年４月までに、個別の「国家湿地政策」を策定中あるいは採択中であると報告した44ヶ国となった。このように取り組んでいる締約国の数は、第７回締約国会議の後も増え続けることが期待されている。
| 国家湿地政策、戦略、行動計画の現状 | 1987年レジャイナ会議（第３回締約国会議） | 1990年モントルー会議（第４回締約国会議） | 1993年釧路会議（第５回締約国会議） | 1996年ブリスベン会議（第６回締約国会議） | 1999年サンホセ会議（第７回締約国会議） |
|---|---|---|---|---|---|
| 国家湿地政策 | |||||
| ⒜ 採択済み | 0 | 0 | 3 | 6 | 12 |
| ⒝ 草案段階 | 0 | 1 | 6 | 8 | 6 |
| ⒞ 提案済みもしくは考慮中 | データなし | 1 | 6 | 13 | 26 |
| ⒟ 今のところ対応なし | 17 | 43 | 36 | 65 | 70 |
| 国家湿地戦略／国家湿地行動計画 | |||||
| ⒜ 採択済み | 4 | 9 | 9 | 35 | 50 |
| ⒝ 草案段階 | 1 | 1 | 4 | 12 | 12 |
| ⒞ 提案済みもしくは考慮中 | データなし | データなし | 5 | 8 | 39 |
| ⒟ 今のところ対応なし | 12 | 35 | 33 | 36 | 13 |
| 提出された国別報告書の数 | 加盟国数35中17 | 60中45 | 76中51 | 92中92 | 114中107 |
１.７．政策とワイズユースの間の関係
64．湿地のワイズユースはすべてのレベルで実施可能な概念である。それゆえワイズユースの原則は、現場における特定の行動についての選択肢、それとともに政策レベルでの戦略的方向性の選択肢を形作るのを助ける指針となる。「国家湿地政策」の主要項目のそれぞれを、ラムサール条約によって確立・採択されたワイズユース定義に対比検討させ、条約のこの主要概念に対して適切であるかをテストすることができるだろう。
65．ラムサール条約を批准する国は原則的に、その領域内の湿地のワイズユースを可能な限り促進するという義務（条文第３条１）を受け入れていることになる。それゆえこの義務は自動的に、国内の湿地に関する政策として最低限持っていなければならないものとなる。「国家湿地政策」はさらに各国独自の状況を反映させつつ、このゴールに向けた国としての考え方をさらに精錬させたものとするができる。もちろん、ラムサール条約の下で採択された世界共通のものよりも、より厳密な基準を用いることができる（条約下の共通な基準が厳密でないということではない）。
66．このように「国家湿地政策」は、条約の「ワイズユース概念実施のための指針」及び「ワイズユース概念実施のための追加手引き」の中で提案された一連の行動の中でのひとつの道具である。ただし「国家湿地政策」が湿地保全のワイズユース・プログラムのために必要な行動のうち、最優先であるとか、現実的な唯一の行動であると限定して考える必要はない。
１.８．「国家湿地政策」の承認／採択のレベル
67．「国家湿地政策」（あるいは準国家レベルでの取組）が採択あるいは承認されるレベルがどのレベルならば、最も効果的あるいは最も望まれるのかを決定づける要因は数多い。理想的には、「政策」は国の内閣によって採択されるものだろう。別の場合には、国の法律の下で、あるいは法制度上の改正を伴って採択することを意味するだろう。そのような動きは、ある政権から次の政権への政府の政策の連続性が標準的な過程となっている国では、常に求められているとは限らない。英国や米国では、実際に、支持的な役割を果たす一連の法的及び政策上の仕組みがセットとして一緒に用いられる。単独の湿地国家法ですべての管轄をカバーしようとしても、機能できないようになっているのである。しかしながら、より小さ� ��国々で法制度がそれほど複雑ではない場合には、単独の国家湿地法がきわめて適切な道具となるだろう。このように、どの分野においてどの時点で法的仕組みが考慮されるかに関しては、柔軟な考え方をもつことが重要である。
68．国によっては、法律として明確に取り扱われていない事がらは、その時の政府によって見過ごされたり無視されたりすることがある。内閣あるいは政府による法令としての「政策」の採択は、このような場合に、政府が問題を認識しているということと、実行に移す意志があることを示す、最低限のレベルと見なすことができる。
ラムサール条約 国家湿地政策指針
Ⅱ．国家湿地政策の策定
図１：「国家湿地政策」の策定実施における主要ステップのフローチャート
第１段階：政策策定
準備的な最初の取組
草案チームの設立
「国家湿地諮問委員会」の創設
背景資料と国家的課題に関する報告書の準備
背景資料と課題報告書の配布
法律の検討
省庁間の協議
政策草案の策定
的を絞った協議と全国的及び地方におけるワークショップ
異なるレベルの政府間での会議
政策草案の改訂
追加的な省庁間協議
政策の最終案の策定
第２段階：政策の採択と実施
関係部局間での検討
実施計画と予算の準備
内閣文書の準備
中央政府／財務局への提出
内閣／政府の承認
公布
作業計画の実施
実施のための中心機関の創設
「国家湿地委員会」の継続的役割の設定
実施ガイドラインの作成
他の政策との調和を図る
関係する機関の研修プログラムの策定
法的実施あるいは改正
69．以下の本ガイドライン第Ⅱ章の部分および第Ⅳ章の全体は、「国家湿地政策」を策定し実施するために、配慮すべき事項と考えられるステップについて検討する。図１に「国家湿地政策」の採択及び実施に到る２つの主要な段階における、いくつかのステップの概略的なフローチャートを示す。主要な段階は、第１段階−政策の策定、そして第２段階−政策の採択と実施である。
２.１．中心となる機関の確立
70．政府機関の１つが「国家湿地政策」の策定と実施において中心的役割を果たさなければならない。まず、どのような課題があるかという報告書の策定、会議とワークショップの計画作り、そしてその後における政策もしくは戦略の原案作りには、調整作業と資源的な支援（例えば、スタッフの勤務時間、事務所の提供、旅費など）が必要となる。
71．中央政府機関が地方や地元当局と協力して、政策策定の段階を調整しつつ進めていく必要がある。多くの場合、最初の計画段階からＮＧＯや企業関係者の参加を考慮することが極めて適切である。このプロセスを促進するために「政府」からの契約によって国内もしくは国際的ＮＧＯが協力する場合もある。
72．しかしながら、策定段階で中心的役割を果たす機関が、実施段階においても中心的役割を果たすとは限らない。これらの段階においてどの機関が、そして誰が中心的役割を果たすかは、かなりの程度まで全国的な協議の結果と政府の望むところによって決まってくるだろう。
２.２．「国家湿地委員会」の考慮
73．「国家湿地委員会」は、ラムサール条約の目標を国家レベルで実施するのに直接的な役割を果たしたり、他の機能を持ったりできるが、条約はさまざまな会議を通じて、そういった委員会を設立するためのガイダンスを提供している。いくつかの国々では、「国家湿地委員会」を創設したことが、「国家湿地政策」の策定において政府を支援する効果的な手段となったことが示された。
74．一つの例が、トリニダード＝トバコであり、国家湿地委員会が「国家湿地政策」を提案し、数年間をかけて提案した政策に関する全国的な議論を大きく前進させる役割を果たした。政府が、いくつかの部門ごと（政府、研究者、ＮＧＯ、産業界）の代表者を文書作成に関わる計画作りと国家政策協議に関する諮問委員会に招いた。この委員会のメンバーは慎重に選択され、それぞれの専門知識を活かすとともに異なる分野間で議論をすることが、政策策定のプロセスで役立つことが分かった（Pritchard 1997）。
75．委員会は、土地利用や土地利用に責任のある、連邦政府や様々な行政レベル（例えば、地方、州、または市町村政府など）からの代表者を全て含むようにするとよいだろう。一人かそれ以上の政府高官を含むことも、政府内において「政策」を前進させるのに効果的な戦略であるかもしれない。
76．「国家湿地委員会」はまた、中央政府によってこの過程の成功のために重要だと思われるような、ＮＧＯや産業界のような他の利益代表を含むこともあるだろう。この「委員会」は専門知識と学問範囲の広がりを通してさらに効果的となり、「政策草案チーム」に対して支援することもできるだろう。この「委員会」は、情報交換、プログラム、政策や調査の調整や協力推進により活動的になれば、国家の湿地の課題により直接的な取組ができるだろう。全国的な協議のためのワークショップ（セクション２.７参照 ☟）の結果に基づいて、「国家湿地委員会」は現実的な湿地政策の枠組みを考慮できるようになるだろう。
77．いくつかの例では、「国家湿地委員会」が「国家湿地政策」の採択、あるいは包括的な国家湿地プログラムの実施の結果として設立されている。こういった「委員会」は、助言的役割として、湿地管理、湿地政策や科学的取組の企画や実施において、政府が国内の湿地資源を管理する助けとなることができる。
78．「政策」採択の前後いずれの場合であっても、「国家湿地委員会」の設立によって多くの部門や利害関係者からの支援を促進し確実なものとすることができ、政府にとっては賢い行動と言えよう。「委員会」は湿地保全において、利害対立を避け解決する大きな助けとなる。
２.３．国家的課題の声明文及び背景資料
79．湿地政策や戦略が必要であるという国家としての合意形成において、提案された政策の全国的な協議を始めるための手がかりとして、国家の簡単な『課題リスト』あるいは『展望に関する声明文』を準備することに価値があることが分かってきた。図２にカナダ（North American Wetlands Conservation Council Canada 1998）における湿地に関する連邦の声明文の例が示す。このような声明文は湿地保全に関する、政府の憂慮、あるいは国家の関心事項を表明する。この声明文は検討会や全国的なワークショップでディスカッションをするための、予備的な『考慮事項のメモ』（"think piece"）として用いることができる。
80．国家の湿地の状態や全体像に関する詳細な背景資料は、湿地政策あるいは戦略策定に向けての全国的な協議を助けてくれる貴重な道具（ツール）である。そのような資料は以下のような項目を組み込むのが良いだろう。
- 国内の湿地の機能と価値、
- 国内に現存する湿地における湿地及び湿地資源の種類、
- 湿地における開発の方法や影響の歴史的検討、
- 湿地目録や湿地の損失に関する既存の統計資料の検討、
- 湿地と他の分野における資源管理の問題との関係の検証、
- 湿地に関する既存の法的及び政府の責任の概略、
- プログラムの開発、パートナーシップや支援の機会の検証、
- 定量化された経済的価値を伴う環境や人々に対する湿地の価値。
81．背景資料の中には「国家湿地政策」のための、実施可能な目的、目標、原則や戦略的方向性についての予備的な規定を含むこともよい。背景資料は、一般に公開して、普及教育活動に役立つ資料として広く用いられるよう企画することができる。図表や写真を多く使うことは有効だろう。全国の教育関係者、環境関連機関やＮＧＯの協力のもとに作成することもできるだろう。
図２：湿地保全における国家の展望声明文の例
展望：国民と野生生物による持続的利用のための、湿地生態系の長期的確保に向けて、政府、ＮＧＯ及び民間企業は共に協力しあう。この展望を達成するために６つの目標を設定する。
目標１．総合的な湿地保全政策を実施する
- 国家の全ての行政区において湿地管理保全の政策及び戦略を策定し実施する。
- 資源を基盤とする産業において湿地管理方針を策定し実施する。
- 政府の土地及び水利用政策において、湿地保全の目的を組み込む。
- 国家の湿地保全目標を評価し検討するために全国的な湿地会議を開催する。
目標２．国内及び国際的な協力体制の改善
- 国内の全ての地域における湿地の種類、資源や生物多様性の保全に関して協力関係を育成するために、包括的な任務を持った「国家湿地委員会」を設立する。
- 国内で見出される専門知識や経験を国内で、そして国際的に分かち合う。
- 自然環境保全のための国際的な取組や協定（例えば、ラムサール条約や生物多様性条約）、そしてＩＵＣＮや国際湿地保全連合のプログラムを支援する。
目標３．湿地に関するデータの管理を確実なものとする
- 湿地の分類、目録及びデータの統合において全国的に標準化された取組を築く。
- 定期的に国内の湿地の状況や傾向に関する調査を行う。
- 湿地生態系の生物多様性がもたらす機能と価値を記載するために、全国的に標準化された取組を築く。
- 国内の湿地の位置と状況に関する包括的なデータベースを設ける。
目標４．効果的な湿地科学を促進する
どのような課題がアンゴラに直面している
- 湿地の科学的調査に関して定期的な検討を行いつつ、国としての優先事項を確立する。
- 湿地の管理及び政策という目的に役立つよう、湿地科学を行う機関、研究者や管理担当者の間を、連絡が取り合えるような効果的な全国ネットワークでつなぐ。
- 全国レベルや地方レベルにおける定期的な湿地科学のシンポジウムやワークショップに資金提供をする。
- 全国レベルや地方レベルで優先される湿地調査や、専門知識センター作りを促進するために、触媒となるようなプログラムを行う。
- 国民にとって重要な湿地課題に関して、独創性を持った科学的、社会経済的、技術的な調査を促進するため、全国レベルの湿地に関する奨学金制度を確立する。
- 国家の生物多様性や影響を受けやすい土地や水を保全するために、国の優先事項や取組との調整がとれた効果的な湿地研究を支援する。
目標５．地方レベルでの湿地保全を達成する
- 国内のすべての地域において湿地生息地を確保するためのプログラムを支援する。
- 国立公園や地域管理の自然公園、野生生物地区、渡り鳥サンクチュアリや他の保護区や原生自然地域において、保護された湿地地域の全国的なネットワークを確立し、また拡張する。
- 国全体の保全目標にとって優先されるべき湿地を確保する。
目標６．湿地の価値に関する教育を進める
- 政府機関、ＮＧＯ、民間企業すべてが協力して、最新の技術を動員して湿地に関する全国的かつ包括的な教育及び普及啓発プログラムを確立する。
- 湿地生態系が社会に提供する、経済的、社会的、便益的な機能および価値を強調する。
２.４．全国レベルで湿地を定義する
82．ラムサール条約の定義を利用するか、国内の状況に合わせて、『湿地』という言葉を明確にしなければならない。ラムサール条約条本文では次のように定義される。『湿地とは、天然のものであるか人工のものであるか、永続的なものであるか一時的なものであるかを問わず、更には水が滞っているか流れているか、淡水であるか汽水であるか塩水であるかを問わず、沼沢地、湿原、泥炭地、又は水域をいい、低潮時における水深が６メートルを超えない海域を含む。』、そして『水辺及び沿岸の地帯であって湿地に隣接するもの並びに島又は低潮時における水深が６メートルを超える海域であって湿地に囲まれている』地域を含む（条文第１条１と第２条１）。
83．『湿地』は、永続的あるいは一時的な湿った土地、浅い水域、そして水と土地が交わる部分を全体として表すのに用いられる。湿地は、淡水であれ塩水であれ全ての水系に存在し、自然の状態では一般的に湿った条件に適応した動植物相や土壌という特徴をもつ。
84．湿地の定義が国内で採択されており、国内の科学的知見にしっかりと基づいているような場合にはそれを用いるのが適切である。このことは特に、湿地目録や保全プログラムにおいて引用されうる詳細な国内の湿地分類システムと結びつける有益である。ラムサール条約の『湿地の分類システム』は極めて一般的なものとして考案されているが、これより詳細なものが国内にない場合には貴重な情報源となる。
85．米国、ノルウェーやカナダといった国々では、湿地の定義が長い間使われてきており、それはしばしば法律や政策の中でも用いられている。これらの定義は、ラムサール条約で採択されている広い定義（段落82参照）と全般的に似通ったものとなっており、これらの国々の湿地プログラムの基礎となっている。一方でそれらは、特に沿岸や海洋システムにおいて何が湿地として含まれるかという定義の全体像においては、ラムサール条約の定義とは異なっているかも知れない。国ごとにこういった湿地の定義や分類体系が作られていることは、ラムサール条約の柔軟性の重要な要素であり、定義の違いが制限とはなっていない。重要なのはこれら違った定義が存在することを認識し、適切な管理担当機関がこのことをしっかり� �意識することである。
86．国によって湿地の定義が異なる例を以下に引用するが、参考のために他の国々やラムサール条約の定義との比較についても触れておく。引用に値する例はこの他にもたくさんある。
- 湿地水系における水深限界−ラムサール条約では水深６ｍを用いているが、いくつかの国では、海洋地帯における浅海湿地を干潮時２ｍ以内に制限している。
- 年間の水の存在期間による制限−湿地表面において水が存在する日が年間何日あるかということを、いくつかの国々では判断材料として用いている。ラムサール条約はこの点に関しては基準やガイダンスを提供していないが、いくつかの国々では７日とか14日以上という期間が必要だと設定している。国によっては、定められた最低限レベル以上の水深の水が何日か観察されることを求めている例もあるが、この場合特に日数は規定していない。
- 泥炭地の定義における有機物の厚さ−30，40，あるいは100㎝というのが世界的にみられる例であり、全国的な土壌調査においてデータの一貫性を図るため、国によってそれぞれの基準が採択されていることがある。ラムサール条約はこの点についても、特に設定やガイダンスを提供していない。
２.５．利害関係者の定義
87．「国家湿地政策」における重要なステップのひとつは、「政策」の企画、討議、実施によって誰が影響を受けるか、あるいは誰が参加する可能性があるかということをしっかりと見極めることである。政策の最終成果をできるだけ達成可能であり効果的であるようにするためには、利害を持つグループあるいは様々な段階で貢献できる全てのグループを含めて協議すべきであり、そのためにこういった見極めを行うことが重要である。利害関係者には、「国家湿地政策」に興味を持つ、あるいはそれによって影響を受ける機関、組織、グループなどが含まれる。それは政府の関連部局、ＮＧＯ，地方政府その他多くを含む。この範囲は国ごとに極めて異なったものとなるだろう。［事例研究２ ☟］
２.６．全国的協議の着手
88．「国家湿地政策」に先立って、国として協議参加を働きかける範囲は、国によって異なるだろう。利害関係者、時間、移動、手続きの複雑さといった観点から、こういった協議がどの程度まで広く扱われるべきかを、中心的役割を果たす機関が決めなければならない。たとえば連邦制の国家では、実際的な湿地管理の管轄は明らかに中央政府のレベルよりは下位の政府レベルに依存している。また、国土が広大な国家では、中心となる機関は様々な観点からの意見を求めて、広範囲に渉って行動しなければならず、より複雑な任務に立ち向かうことになると言えるだろう。
89．全国の利害関係者が参加するワークショップを主催して、意見を求めることは有効な取組のひとつである（セクション２.７参照 ☟）。そこには、必要に応じて主要な政府機関、企業グループ、ＮＧＯや、先住民、地域社会、一般市民の代表が一堂に会することになるだろう。そのような会合は、政策の支持基盤を作り、「政策」やその提案内容について『言葉を広めて』くれるような、よく情報を掌握したパートナーのネットワークを作り出す有効な仕掛けとなるであろう。会議に参加した個人も、特に地域社会レベルにおいて、地域協議の場を組織し、運営することができる。こういった意味合いにおいては、全国的な協議のための会合は、ある程度まで研修ワークショップとして位置づけることもできるであろう。
90．また、直接的協議の手段としては、地方レベルにおける、あるいは特定のグループや組織が参加する、数多くの小さな会合などがあるだろう。いろいろな場面での応用が可能な標準化された視聴覚機材を用いる協議用資料や配布用の印刷物を作ることができるだろう。こういった『面と向かった』会合はしばしば、省庁間や政府間の協議、そしてまた主管の地方政府やＮＧＯとの協議に必要不可欠である。
91．担当者が直接訪問したり地域で開かれる会合をしたりしない間接的な協議には、同様の協議用資料が用いてもよい電話や郵便等をつかって実施するものなどがある。求められる回答を引き出すためには、最初の連絡の後に頻繁に接触をすることが必要となる場合もあるが、基本的には移動やスタッフの勤務時間といった点では費用が少なくてすむ。
92．この段階において、政策の影響を受ける可能性のある、あるいは影響力の強い政府機関との省庁間協議を行うことは極めて重要である。これは大臣の間の適切な連絡や、彼らが所管する政府部局の関与や貢献を促すことから始めるとよい。
93．公開協議には、公共メディアを通じた費用のかかるプログラムが必要こともあるだろう。そのような協議を効果的に行うためには、広範囲にわたる移動や、詳細で緻密な運営計画作り、そして専門知識が必要である。しかしながら、多くの国ではそのような公開協議が法によって定められており、政府による新しい取組を始めるときには避けることはできない。公開協議のためには、多くの種類の印刷資料やデジタル化された会議資料が必要となり、容易ではないかも知れないが公開の会議はたくさん必要であろう。
94．ここで重要なことは、協議の中ででてきた意見を十分に活かすためには、協議の提案ができるだけ初期の段階のもので完結的でないようにして正しいバランスをとることである。政策の選択によってどのような違いが生じてくるのかという点について、十分に考え抜かれた情報を提供した上で、意見を求められる人々や機関が、自分たちの問題だという意識をもち、自分たちの意見が活かされるのだという感覚を作り出すことが重要である（すなわち、既に決定したことを提示するのではない）。
95．全体のプロセスと中心的議題を明らかにするために、基本的なアウトラインを提供することが有益である。このプロセスの中ではフィードバックがあること、例えば草案の改訂が行われる点等を指摘することが適切であろう。プロセスが効率的であり完成されるためには、際限なく時間がかかるのではなく、理にかなった程度に押さえることも必要だ！［事例研究３ ☟］
２.７．全国及び地方における「湿地政策」ワークショップの開催
96．利害関係者が参加する「国家湿地政策」ワークショップの開催が合意形成のための効果的なメカニズムであることがいくつかの国々において示された。湿地保全と管理に関する課題に関して共通の理解を得るため、これらの課題を扱う上での障害や問題点を認識するため、そしてそれらの問題点を乗り越えるための解決策や手段を提案するために、これを実施してもよい。こういったワークショップは様々なレベルで実施してよい。小さな地域社会で暮らす人々は、中央の人々が主催する大きな会合では怖じ気づいてしまって、自分達にはとても参加することができないと考えることもあるので、場合によっては、地域単位の非公式な会合が不可欠となる。別の場合には、公式な全国規模の政策ワークショップが極めて妥当だ� ��いうこともあるだろう。
97．ワークショップの目的は、「湿地政策」のための概念及び全般的な取組を草案するための足がかりを作ることにある。二つ目の目的は教育のためのフォーラムとして機能することであり、地方から全国レベルまで、参加している人々の関心や知識に合わせて、そして問題レベルやその複雑さに適するような協議資料が準備できる。こういったワークショップは、政府が、場合によっては異なるレベルの政府がそれぞれの管轄において、効果的な湿地政策を草案し実施する上で役立つように企画される。そのようなワークショップの利点を以下に述べる。
98．ワークショップの主要な原動力となるのは、「国家湿地政策」（あるいはいくつかの国々では州ごとに異なる政策）を策定しようとする、連邦あるいは中央政府の関心や意思の表明である。一連の政策声明を作り出すにはガイダンスが必要である。そのようなガイダンスに対して幅広い政府関係者やＮＧＯ、利害グループの参加によるワークショップは、重要な基礎となってくれる。
99．もう一つの側面は、湿地資源に影響する土地利用計画の策定や地域社会に根ざした問題を議論する上での焦点を作り出すことである。国家レベルではそのような議論は中央政府、産業界、全国的なＮＧＯや州レベルの政府の間で行われるだろう。地方レベルでは、地域の組織や国家機関と協力している地方政府を含むものになるだろう。協議は「国家湿地委員会」（上記セクション２.２参照 ☝）によって進めるのがよいだろう。
２.８．「湿地政策」起草チームの設立
100．中心的役割を果たすよう任命された機関が、「政策」の起草、そして必要となる協議や説明用資料の準備に責任を負うことになる。報告書作成のために必要な資源が提供できるように豊富な知識を持つスタッフや起草能力のあるスタッフからなるグループをつくらなければならない。このうちの何人か、場合によっては全員が、関係する利害関係者や協議グループと連絡を密に取り合うことになるだろう。「起草チーム」設立を助けるために、他の機関や分野からスタッフを一時的に人選し任命することもありうる。彼らの業務は全国的な協議の結果に基づいたものとなる。一度設立されたら「起草チーム」は「政策」の文書化に必要な全ての事項が達成されるまで、改変されてはならない。何人かのスタッフは各地を転々と 移動しなければならないことがあり、チームの他のメンバーとは定期的な打ち合わせの時にだけ会うことになるかも知れない。もっとも、あまりにもたくさんの旅行は費用もかかるし、関係する個人にとっても困難なものとなる。チームのそれぞれのメンバーは「政策」の最初の草案を準備するために、政策、科学、政治についての幅広い知識を持ち込まねばならない。
101．「起草チーム」の少なくとも一人は中央政府での業務経験を持っている必要があり、この取組を動かすことになる個別の政府機関が、『どのように機能するのか』についてはっきりと認識していなければならない。
２.９．次のステップに対する政治的支持を得る
102．それぞれのステップ（例えば草案の作成）において、進行中の作業行程や最終目標である政策の採択に対して政府からどのような支持を受けているかを示す方法として、政府高官との話し合いや大臣、総理大臣または大統領の各レベルにおける記者発表を用いることができる。大臣や政府首脳（総理大臣等）による重要な政策についての演説や記者発表は、目標となる日が設定された場合にはその日までに「政策」を完成させ、また財政的な支援を行うという政府の公約を伝えるツールである。
103．これらのステップを通じて、「政策」策定に責任のある大臣は、内閣の同僚及び彼らが所管する政府部局と定期的な連絡を取り合う必要がある。スタッフはこれらの部局やその大臣に常に情報を提供し、彼らの支持を得て、内閣レベルまで文書が速やかに到達するようにしなければならない。こういった協議を通じて、大臣たちが指摘する問題点を早い時期に解決することが、その後の「政策」の採択に極めて重要である。
２.10．時間的枠組み
104．上記のように、時間は湿地政策策定において重要な要素である。政策策定過程の全ての段階において、時間に関して合理的な理解及び決断が求められる。最初の段階で、スタッフの業務実施や政策策定過程全体の見渡しのために、十分な時間をとって適切な計画を立てなければならない。文案作成、会合、省庁間協議から、望まれる政府発表までの、詳細なスケジュールを決めたフローチャートを作り、定期的に更新しなければならない。
105．採択された場合には、「政策」自体の中に時間という要素が組み込まれている必要がある。静止したものであったり、時代遅れの文書となってはならない。定期的な検討を行い再認可することを定めた条項を含めることは、「政策」を更新し将来的な追加を行う場面で役に立つはずだ。「政策」の実施もまた明確に数えられる日程に基づいて諸活動や諸結果の日程を定めた行動計画に基づいていなければならない。
２.11．協議を終了し「政策」の追加草案を準備する
106．いくつか可能な草案の選択肢が完成したら、さらに何回かの協議を行うことは価値があるだろうし、場合によっては法的に必要とされるだろう。これらの草案のオプションはこの段階では、一般の人々やＮＧＯ機関に公開される場合もあるし、そうでない場合もあるだろう。影響を受ける省庁や政府機関、そして他の部門とは、彼らの憂慮する点に関する反応を聞くため、さらに個別的な協議をしたほうが良いこともあるだろう。継続的な協議、法的アドバイス、政府の方向性や望むところに対する反応を通して、草案はさらに練り上げられるだろう。
２.12．内閣覚え書きの策定
107．他省庁との協議がすべて終了した後は、各国の政治システムによって次のステップが決まる。いくつかの国々では、特定の様式に基づいた公式の「内閣覚え書き」、「白書」あるいは他の文書が準備されることとなり、これは関係部局の幹部専門家や管理担当者のアドバイスに基づいて、全ての大臣が承認する必要がある。そのような国家レベルでの承認のやり方としては、議会による採択、新しい法律の制定、あるいは法制度上の改正（場合によっては、憲法改正）等があり、それぞれの国の政府システムに則する。注意深く政治的配慮をすることで、大臣達によるこの最終的な検討段階における内閣内での利害衝突を避け、ときには何年もかかることもある政策採択までの道のりを円滑なものにできる。
２.13．政府の承認と公表
108．いったん内閣による承認（場合によっては大統領による承認等）が得られれば、担当機関が「政策」を一般向けに公表するための広報戦略を考慮することになる。市民向けのイベントや政府による発表等を計画することもよい。これには、短期及び長期的配布のために十分な量の印刷物、報道関係用資料、記者会見、発行部数の多い新聞雑誌の記事、そして実施のパートナーとなる特定の機関が参加する会合などが含まれる。簡潔で読みやすく、人目を引きやすい広報用資料が必要である。
ラムサール条約 国家湿地政策指針
Ⅳ．「政策」の実施
４.１．実施に責任のあるのは誰かを規定する
119．国家湿地政策の実施にあたって、誰が中心になるのかという点に関して、協議の過程を通じて明確な合意が得られることが基本である。政府の特定の部局あるいは機関が、関係ある多くの省庁、パートナー、利害関係者と密接に働く、中心的なコーディネーターあるいはファシリティターとしての役割を果たすことになるだろう。また、湿地管理に責任を持つ他の諸機関の役割を定めることも重要となる［事例研究４ ☟］。
４.２．実施のためのガイドラインを策定する
120．いくつかの選択肢があるが、いずれもひとつの事実に結びつく。すなわち、実施に関わる機関は、「政策」が言っていることが何で、どういう意味を持つか、誰が担当か、どのような専門知識がどこに存在するか、役割と責任がどう分担されるのか、そしてそれらに関係する多くの質問があり、これらを理解するためには、助力と訓練とを必要とするということである。「政策」の策定自体と並行する形で、『実施のためのガイド』と呼ばれる文書を作成することが出来るだろう。「政策」について数年の経験を積んだ場合には、こういった『ガイド』は、より容易に作成することが出来るだろう。
121．この『ガイド』は利害関係者と湿地資源の利用者にとって役立つものでなければならない。それゆえこれは湿地の管理者を対象に据える。管理者は政府の機関であったり、地域社会であったり、公有あるいは私有地の所有者であったり、その他の利害関係者であったりする。政府機関の場合、「政策」の採択に中心的役割を果たす個別の政府の管轄における、すべての土地管理者や政策決定者を含むものとなろう。『ガイド』は次のような分野で役に立つ：
- 「政策」本文の中で用いられている用語や目標の解説、
- 専門知識の入手先、パートナーシップの性質、主要機関の役割の記載、
- 利害関係者や実施担当機関の役割や責任を理解すること。
122．『実施ガイド』があれば、市民啓発のための資料製作等を通じて、「政策」が誰に適用されるのかについて明確に理解することができるようになる。
４.３．どのような資源が必要とされるかについて規定する
123．場合によっては、どのような資源が必要とされるかを定めてしまうことは、「国家湿地政策」の構成や目的・目標を十分に議論することの妨げとなってしまうかも知れない。政府機関において資源が十分にはない時には、実施のための新しい資源を管理するために最も適した位置にいるのは誰かという点に関して、重要な点に関して姿勢をはっきりさせる必要性や議論が生じるかも知れない。そのような際には、どのようなことがなされるべきかという議論と、誰がどのようにしてそれを行うかという議論を分けて考えることが有効だろう。このように誰が責任を持つか、そしてどのようにして資金を調達するかという議論から、政策策定を分けることによって、国として合意形成が難しくなるような問題を避けることが出来 る場合もあるだろう。
124．国家湿地政策を実施するための予算は、承認のために政策が政府に提出される段階になってから、すなわち何がなされるべきかという点についての協議が終了してから、初めて要求されることになるだろう。こういった国家湿地政策の財政面についての記述は、文書全体に渡って述べるよりは、そのために別個のセクションを設けて提示するのが最善だろう。はじめに設定された『必要財源等の見積もり』は、政策の実施期間の間に改訂が必要となる場合もあるだろう。それゆえ、あまり詳細な費用計算を、政策文書自体の中に組み込むのは適当ではないだろう。
125．『行動計画（アクションプラン）』は有益だろう。典型的行動計画は、実際のスケジュールが付いた、政策の目的・目標を達成するための活動のリストである。さらに、予算配分された担当スタッフの配置や財源に関する記述が加われば、それは『作業計画（ワークプラン）』（後述のセクション４.８参照 ☟）と見なすことができるだろう。作業計画では、採択された実施戦略のタイトルごとに個別の計画が作られるだろう。
126．政策実施のかなりの割合が、様々な省庁にわたってすでに存在する多くの活動を通じて実施されることになる。すなわち、湿地に関係した特定の項目を、独立して切り離すことが困難かまたは不可能な場合もあるわけである。この点に関しては、必要となる資源全体に関して大変な努力を払って定量化しようと試みることよりも、むしろ記載にとどめておくことが重要である。それゆえ、政策を効果的に実施するために「新たに」必要とされる資源の概略を記載することが有益となる。また、政策の効果的実施において、どのような形で資源節約を図ることが期待されるかについても言及すべきである。
４.４．法的要求
127．条約におけるワイズユース概念の要素の一つとして、湿地に悪影響を及ぼしかねない法を再検討し、適切な場合には、湿地のワイズユースと保護とを促進するための新しい法律を制定することを締約国に求めている。これは非常に重要なステップであり、現存する計画、政策、法律等で自然保護の実施を妨げる要素を持っているもの、そして湿地に悪影響を与えるものを見極め、新たな選択肢を提出するためには、一連の複雑な研究が必要となる場合もある。
128．湿地保全を支持する国家の法律を再検討したり新たに策定したりするための一助となるよう、ラムサール条約とＩＵＣＮ環境法センターは協力して、1999年の５月に開催された第７回締約国会議で採択された決議Ⅶ.７「湿地の保全とワイズユースを促進するための法と制度を再検討するためのガイドライン」とその付属文書を作成した。これらの文書は、1998年７月の「湿地に関連する法と制度を再検討するための方法論の構築」をテーマとした国際ワークショップの結果を基にしたものであり、このワークショップではオーストラリア、カナダ、コスタリカ、インド、ペルー、ウガンダ、そしてワッデン海事務局からの報告がなされた。
129．いくつかの国では、新しい法律が必要とされている、あるいは期待されている。例えばアフリカ諸国の多くは、法律に従わない場合に関して明確な法律の規定や罰則を設けることが望ましい。他の国々では、自主的な取組や、土地の管理者としての自覚を持った取組（スチュワードシップ）のような、規制によらない解決策を推進することに比べると、新しいあるいは追加の法律を作ることは効果的ではないと思われる場合もあるだろう。こういった政策の実行にあたっては、ＮＧＯや地域の組織が効果的なパートナーとなるだろう。法律が必要かどうかといった点や法律に関わる取り決めが国によって異なるので、この課題に関する標準的な規則や公式といったものはない［事例研究５ ☟、事例研究６ ☟］。
130．法律や政策における相互互換性、共同作用、利害の衝突といった事項を分析することが（認識された利害の衝突を解決することを目的として）必要となる。既存の法的メカニズムを利用できる場合もあれば、新しい法律を考慮することが必要な場合もある。法的検討はまた、政府の湿地保全目的とは相容れない、あるいは時代遅れになってしまったと考えられる法律や政府政策を改正したり廃止したりすることを意味する。これは政府内部での競合する利害による対立を招いてしまい、困難となる場合もあり得る。
131．法的必要性や機会は国によって異なり、特に途上国と先進国の間で、さらに経済状態や政治的体制が著しく異なる場合にその違いが顕著である。新法の導入と、その実施及び遵守が成功するためには、新法が機能するように図る関係者の忍耐力がテストされることになるだろう。
132．原則的には、法律によってもたらされる強制的な取組よりは、自主的な行動の方が好まれる傾向にあると言えるだろう。しかしながら、最終的には強制的に実行させることも可能だという条項を設けることによって、関係者が自主的に取り組もうとしなくても求められる結果をもたらせるよう基本的な能力は確保しなければならない。
４.５．省庁間の調和を図る
133．湿地政策は、他の政府機関の（おそらく利害的には対立しかねない）優先事項や政策との協議を図り、調和を保つように実施されなければならない。すなわちひとつの機関が、プロセス全体を機能しうるようにするために、十分な影響力あるいは権限を備えて中心的役割を果たさなければならない。こういった場合には、高級幹部が参加（例えば副大臣レベル）し、閣僚に直接報告する義務を持った、省庁間にまたがる湿地政策委員会が効果的となるだろう。
134．政策では「何が優先されるか？」という質問に対して、単純な答えはない。他の省庁の責任、義務、あるいは法的権限が、湿地の保全とワイズユースに関して政府が望む目標と利害が対立することもあるだろう。中央省庁が政策を策定し徹底させる実権を与えられている国家もあれば、より非公式な、助言を提供する立場としてしか機能しない国もある。省庁が主導し実施する程度というのは、中央政府の個々の分野における責任機関の強さや弱さをしばしば反映するものであるし、その組織の憲法上の位置づけにもよる。
135．先に述べたように、「国家湿地政策」の実施において、その策定や協議段階の初めから、影響を受ける省庁が関与することが必要不可欠である。いくつかの例で、「湿地政策省庁連絡委員会」は政策の採択前、そして採択後にも効果的であった。こういった委員会は、様々な課題において意見の一致を生み出し、利害対立を解決し、省庁間の実施に関わる手続きを簡略化するのに役立つ。
136．政策のための多くの戦略が、政府機関（そしてＮＧＯ）の既存のプログラムや関連組織の活動を協調させることによって、実施可能である点もまた認識されてよい。そのためには、そういったプログラムを一部手直しする場合もあり得る。こういった取組において重要なのは、既存の予算とスタッフを効果的に用いることによって、「政策」実施のための新しい予算措置において大きな節約となりうる点である。また、このことは、各国にとって、援助を必要とする明確かつ個別の必要性のみに国際的な援助の焦点を絞るにあたって、大きな助けとなる。
137．こういった既存のプログラムを手直しするための技術としては、既存の優先事項の評価、特定のスタッフの業務における方向性の修正、そして職員研修が実施できるよう合理的かつ注意深い態度で新たな取組や技術の統合を図ること、等がある。こういった方法はすべて、官僚として働く人々が業務過剰になることや未知の取組に対して恐れをいだくのではなく、むしろ彼らの支持を生み出すように機能させなければならない。
４.６．調整の必要
138．政策や科学的事項に関する専門家をスタッフとして擁するだけの資源を備えて、中央政府の特定機関を政策実施の中心機関として任命しなければならない。この機関は、アドバイスの提供、研修の企画、そして省庁間の相互調整を行うことになるはずである。理想的には、国内の湿地に関する専門能力を有し、組織として湿地や環境保護に関する国内及び国際レベルでの経験を持っている機関であるべきである。多くの場合、ラムサール条約における責務履行の担当機関として任命されている機関と一致することになるだろう［事例研究７ ☟］。
４.７．実施計画の策定
139．『実施計画（作業計画）』にそれぞれの戦略が短期的そして長期的にどのようにして、そして誰によって実施されるかを記してもよい。もし新しい財源が利用できるようであれば、国家にとって計画実施のために適切な期間の展望、例えば５年−10年といった期間に基づいて必要となる予算やスタッフを規定することになる。新たな財源が供給されない場合には、こういった予算に関する段階は必要でないが、個々の政府機関がそれぞれ既存の予算やプログラムを用いて政策を実施するように求める戦略が必要となる。
140．個別の状況に応じて、行動計画やプログラムを提供する最善の方法が決まってくる。例えば、それらが「政策」自体の一部として（付属書として等）提出される場合もあるだろうし、担当省庁の既存手段の中に組み込まれるのが最良の場合もあるだろう。
141．「国家湿地政策」の鍵となるのは、政府が明らかにした公約を確実に実行に移せるようにすることである。ここには、誰がいつまでに、どのような水準まで、何をしなければならないか、そしてこういった情報がどこで入手できるか、といった事項について明確にすることが含まれる。この「確実に実行に移せるようにする機能」に対して責任のある担当者はこの段階で、扱う範囲に見落としがないか、すなわち、「政策」の中で示唆されたすべての行動が実際に「実施計画」の中に見いだされるかをチェックし、そしてギャップが有ればそれを埋めるような手段を講じなければならない。行動を段階的に実行するようにすること、それらを連続的に構成することが、関連する箇所に明確に記されていなければならない。行動 計画では、（あるレベルにおいて）行動が計画されたように実施されなかった場合にどうすべきかも示唆しておかねばならない。
４.８．研修
142．湿地管理官たちのための環境影響評価に関する研修、あるいは企画担当官のための「政策」全体像に関する研修、そして全般的な湿地についての研修は、湿地政策実施の成功のためには絶対必要である。これは取捨選択可能なオプション、または良識だと考えてはならない。湿地の調査、管理、そして監視についての研修を促進することは、ラムサール条約第４条５項の下での責務である。
143．湿地研修に関しては多くの取組の例がある。これらの中には、様々な機関が実施している、地域を対象にしたものや国家レベルでの研修コースやワークショップが数多く含まれる。例えば日本の海外援助担当機関（ＪＩＣＡ）は、第一段階として1994年から５年間、湿地保全と渡り鳥に関する国際研修コースを設立した。オランダの Lelystad の「湿地諮問及び研修センター」が運営する「湿地管理に関する国際研修コース」では、毎年６週間に渡る総合的なプログラムが提供されている。ラムサール事務局は湿地研修コースについての国際的な調査を行った。これは『湿地管理研修の機会目録』（Ramsar Bureau 1998b）として出版され、16ヶ国に及ぶ67以上の研修の取組がリストアップされている。
144．「国家湿地政策」もしくは「国家湿地戦略」を扱うための、特別な実践ガイドそして研修コースを設立した国も若干ある。ひとつの例は、『連邦土地管理者のための実践ガイド』（Lynch-Stewart et al. 1996）である。カナダ政府とその提携機関、「北米湿地保全協議会」（本部カナダ）は、『湿地とともに働く』と銘打った研修コースを実施している。これはカナダにおける連邦政府機関に合わせた形で、いくつかのプログラムで提供されている。研修コースは20名程の管理者達を対象として開催され、講義、事例研究、そして実際の湿地への視察などが含まれている。オーストラリア政府も同様の研修を検討中である。また、ウガンダでは「国家湿地政策実践プログラム」が樹立されている。
145．「国家湿地政策」が採択されればすぐに、国家レベルで湿地研修における『必要項目の評価』を行うことができるだろう。これは中身について細かく記載したものである必要はないが、課題や中心となる研修手法、主要な必要事項と欠点がどこに存在するかといった点について、概要を提供するものとなるべきである。国家レベルで考慮する価値のあるもうひとつの側面は、研修を提供する側の評価である。これには、確認された必要事項に対処するために関係しそうな、資源、コース内容、機関やコンサルタントの目録が含まれる。
４.９．各国の経験を分かち合う
146．ラムサール条約の最も興味深い側面のひとつに、各国の経験に基づいた情報を交換する伝統がある。「国家湿地政策」の分野でも、湿地政策の専門家や研究者の世界的な交流が行われてきている。本ガイドラインの著者達のうち何人かは、新たに「国家湿地政策」に取り組もうとしている国々に自分達の経験を提供してきた。例えばカナダは、マレーシア、オーストラリアや他のいくつかのラムサール条約締約国が「国家湿地政策」を策定するために、非公式に助言を提供してきている。同様に、オーストラリアとウガンダは非公式な形で、アドバイスをボツワナに提供しているし、バードライフ・インターナショナルはトリニダード・トバゴに助言のできる専門家を派遣した。
147．こういった交流では、招聘による短期間の訪問やサバティカルの利用といった例もあれば、内々での助言や政府原案の検討等に関わる非公式な文書交換といった場合もある。協議のためのワークショップ、ＮＧＯとの共同作業、政府高官との話し合い、財源確保のための仕組みを探る方法、そして草案作成といった事項への提案が含まれている。こういった提案内容は関係者によって、有益であり積極的な取組となったと見なされている。今日までこういった取組はどちらかといえば非公式なものであったが、非公式であるが故に、招聘された専門家が短期コンサルタントかつアドバイザーとして、１国から場合によっては数ヶ国に及んで旅行することもできた。「政策」策定に関してある締約国が得た経験を分かち合うこと で、地方レベルでも専門的能力が高められる。どの場合でも、地域の必要性や状況に適合させるために大幅な応用が必要となる。ラムサール事務局は、条約締約国の間のそういった交流を促すよう支援してくれる。
４.10．国内のモニタリング計画の設立
148．「国家湿地政策」とその関連プログラムの実施において、独立してはいるが必要不可欠な要素として、２種類のモニタリングの実施がある、すなわち、⒜湿地の健全性と土地利用に関するモニタリング、そして⒝プログラムの成功に関するモニタリング、である。いずれも、湿地に関する取組を、「政策」の方向性や政策を必要とした課題に対応するよう助けてくれるだろう。
149．湿地モニタリングには、気候変動、汚染その他、長期的影響に対応して変化する湿地の生態学的事項、すなわち、動植物相、水文学あるいは化学についての認識が含まれる。国家や地域レベルでの野生生物生息地／土地利用の研究をとおして、直接的な自然環境保全の取組が成功しているか否かを評価できるようになるだろう−すなわち、湿地の喪失はまだ起きているのか？ もしそうならそれはなぜか？ といった疑問に対する答えを提示してくれる。
150．「政策」が成功したかどうかについてのモニタリングは、通常プログラムごとあるいは組織レベルで行われる。例えば、スタッフの勤務時間が拡充されるように資源が提供されているならば、それはよく目標に合致したものであるのか？ 現在のデータシステムは、プログラムがどこでどのようにして機能しているのかについて、政府に適切な情報を提供しているか？ 「政策」の目的は達成されつつあるのか？ 「政策」は、それがうまく機能しているかどうかを判断する方法、自己モニタリングの手法、さらに究極的には、必要があれば調整を行うための手法、これらが備わっている必要がある。
４.11．文献
151．「政策」の最後の部分は、文書内で引用された文献の目録である。報告書はまた、さらなる研究や、引用文献の内容をさらに深めるために選択された、国内そして国際的に興味深い文献についての総合リストを付属文書として含むこともできるだろう。どの場合でも、一般の人々が参照することができる資料のみを含むようにすることが望ましい。もしいくつかの資料が特定の人々しか利用できない部類のものだったり、絶版のものだったりすれば、そのような文献リストはあまり役に立たない。
ラムサール条約 国家湿地政策指針
Ⅴ．文献
Lynch-Stewart, P., P. Niece, C. Rubec and I. Kessel-Taylor. 1996. The Federal Policy on Wetland Conservation, Implementation Guide for Federal Land Managers. Canadian Wildlife Service, Environment Canada. Ottawa, Canada. 32 p.
North American Wetlands Conservation Council Canada. 1998. A Wetland Conservation Vision for Canada. Booklet. Ottawa, Ontario. 8 p.
Pritchard, D. 1997. Implementation of the Ramsar Convention in Trinidad and Tobago. Royal Society for Protection of Birds and BirdLife International. RSPB Sabbatical Report. Bedfordshire, United Kingdom.
Ramsar Bureau. 1987. Review of National Reports Submitted by Contracting Parties and Review of the Implementation of the Convention Since the Second Meeting of the Conference in Groningen, Netherlands in May 1984. Document C.3.6, Proceedings, Third Meeting of the Conference of the Contracting Parties. Convention on Wetlands. pp. 231-236. Regina, Canada.
Ramsar Bureau. 1990. Review of National Reports Submitted by Contracting Parties and Review of the Implementation of the Convention Since the Third Meeting of the Conference in Regina, Canada in May/June 1987. Document C.4.18, Proceedings, Fourth Meeting of the Conference of the Contracting Parties. Convention on Wetlands. Vol. 3: pp. 351-354. Montreux, Switzerland.
Ramsar Bureau. 1993. Review of National Reports Submitted by Contracting Parties and Review of the Implementation of the Convention Since the Fourth Meeting of the Conference in Montreux, Switzerland in June/July 1990. Document C.5.16, Proceedings, Fifth Meeting of the Conference of the Contracting Parties. Convention on Wetlands. Vol. 3: pp. 469-485. Kushiro, Japan.
Ramsar Bureau. 1998a. Regional Overviews of the Implementation of the Convention since the Sixth Meeting of the Conference in Brisbane, Australia in March 1996. To be published in the Proceedings, Seventh Meeting of the Conference of the Contracting Parties. Convention on Wetlands. San José, Costa Rica.
Ramsar Bureau. 1998b. Directory of Wetland Management Training Opportunities. First Edition. October 1998.
Ramsar Bureau. 1998c. National Reports of Contracting Parties submitted for COP7. Available from Ramsar Web Site http://www.ramsar.org; also summary papers by Regional Coordinators for Ramsar Standing Committee Meeting, October 1998.
Rubec, C.D.A. 1996. Status of National Wetland Policy Development in Ramsar Nations. Proceedings, Sixth Meeting of the Conference of the Contracting Parties. Convention on Wetlands. Vol. 10/12A: pp. 22-29. Brisbane, Australia.
Smart, M. 1993. Summary of Comments in National Reports: Guidelines for the Establishment of National Wetland Policies. Proceedings, Fifth Meeting of the Conference of the Contracting Parties. Convention on Wetlands. Vol. 2: pp. 152. Kushiro, Japan.
Shine, C. and L. Glowka. 1999. Guidelines for Reviewing Laws and Institutions to Promote the Conservation and Wise Use of Wetlands and Reviewing Laws and Institutions to Promote the Conservation and Wise Use of Wetlands, by Clare Shine. Ramsar Bureau. IUCN Environmental Law Centre Report to COP7 Ramsar Convention. San José, Costa Rica.
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